Erwerbsmigration

Der demografische Wandel ist in Deutschland längst angekommen. Jedes Jahr scheiden mehr Personen aus dem Arbeitsmarkt aus als neue hinzukommen und in einigen Branchen und Regionen ist ein Mangel an Arbeitskräften feststellbar. Diesen gibt es dabei längst nicht mehr nur im Segment der Fachkräfte, sondern auch in den Bereichen, die keine formale Qualifikation erfordern. Er wird sich in den nächsten Jahren zuspitzen. Deshalb ist Deutschland auf Fach- und Arbeitskräftezuwanderung angewiesen.

Der Sachverständigenrat für Integration und Migration (SVR) analysiert und kommentiert seit fast 15 Jahren die politischen Entwicklungen in der Erwerbsmigration. Er weist auf Vor- und Nachteile von politischen Maßnahmen hin und macht Vorschläge für Reformen und Weiterentwicklungen. Auch der wissenschaftliche Stab in der Geschäftsstelle untersucht, wie die Reformen im Fachkräfteeinwanderungsgesetz wirken. Im Fokus stehen dabei unter anderem die Chancenkarte und Risiken prekärer Beschäftigungsverhältnisse. Aus den gewonnenen Erkenntnissen leiten der SVR wie der wissenschaftliche Stab Handlungsempfehlungen für Praxis, Politik und zukünftige Forschung ab.

Aspekte im Fokus

Der Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt ist seit 2005 zunehmend liberalisiert worden. Rechtliche Rahmenbedingungen im Überblick

Die Zuwanderungsmöglichkeiten zum Zweck der Erwerbstätigkeit in Deutschland unterscheiden sich für Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union (EU) grundsätzlich von den Möglichkeiten für Bürgerinnen und Bürger anderer Staaten (Drittstaatsangehörige). Während für Unionsbürgerinnen und -bürger die Arbeitnehmerfreizügigkeit gilt und sie sich in der gesamten EU bewegen und eine Arbeit annehmen können, gelten für Drittstaatsangehörige je nach beruflicher und formaler Qualifikation unterschiedliche Regelungen, die in den letzten Jahren in mehreren Etappen deutlich liberalisiert wurden.

So hat das Fachkräfteeinwanderungsgesetz (FEG) von 2020 die Optionen für den Zuzug von beruflich qualifizierten Personen aus Drittstaaten deutlich erweitert, sie weitgehend den bestehenden liberalen Regularien für Hochqualifizierte angeglichen und auch die Einreise zur Nachqualifikation erleichtert. Im Jahr 2023 wurden mit dem Gesetz und der Verordnung zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung auch die Möglichkeiten der Einwanderung von Arbeitskräften ohne formale Berufsqualifikation erweitert. Drittstaatsangehörige können nun – zumindest in nicht-reglementierten Berufen –nach Deutschland einreisen bzw. im Land verbleiben, ohne dass ihre im Ausland erworbene Qualifikation als einer inländischen Ausbildung gleichwertig anerkannt ist; dies war zuvor nur im Ausnahmefall möglich. Dieser mutige Reformschritt hat den Zugang zum Arbeitsmarkt deutlich vereinfacht (siehe Abbildung; für eine detaillierte Übersicht aller Regelungen vgl. Kurz & bündig Zuwanderung zum Zweck der Erwerbstätigkeit).

Abbildung: Das Reformpaket 2023 zur Arbeitskräftegewinnung aus dem Ausland: vier Zugangsmöglichkeiten

🠒 SVR 2024: Kontinuität oder Paradigmenwechsel? Die Integrations- und Migrationspolitik der letzten Jahre. SVR-Jahresgutachten 2024, Berlin.

SVR-Positionen zur Liberalisierung des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes

Der SVR begrüßt die zunehmende Liberalisierung des Arbeitsmarkts im Zuge der Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung. Er unterstützt diese Entwicklung nicht nur vor dem Hintergrund des zunehmenden Arbeitskräftemangels, sondern auch aus einer integrationspolitischen Perspektive. Zugleich warnt er vor einer Schwächung des Arbeitnehmerschutzes – das gilt vor allem für den Niedriglohnsektor.

Der SVR empfiehlt mehr Mut zur Vereinfachung: Das deutsche Erwerbsmigrationsrecht ist mittlerweile so komplex, dass seine Möglichkeiten und Rahmenbedingungen weder von Unternehmen und Einwanderungsinteressierten ganz erfasst werden, noch von den Mitarbeitenden in den Behörden, die das Recht zur Anwendung bringen Dazu gehört auch, die Behörden in den Kommunen zu entlasten und Aufgaben zu clustern oder auf eine obere bzw. oberste Behörde des Landes ‚hochzuziehen‘.

Behörden entlasten und Verantwortung von Unternehmen stärken

Das reformierte Fachkräfteeinwanderungsgesetz soll bewirken, dass ausländische Arbeits- und Fachkräfte schneller und unbürokratischer in Deutschland arbeiten können. Doch die zahlreichen rechtlichen Änderungen haben auch zu einer komplexeren Rechtslage mit neuen Prüfausgaben geführt, die die praktische Umsetzung erschwert. Denn für die Behörden bedeutet jede Gesetzesänderung zusätzlichen Aufwand: Neue Regeln sind in entsprechende Bearbeitungsvorgänge umzusetzen; das Personal muss weitergebildet werden, ggf. werden auch neue Bearbeitungsprogramme gebraucht. Die gesetzgebenden Organe sollten bei der Entwicklung neuer Regelungen die Umsetzung zukünftig erheblich stärker berücksichtigen.

Ein deutliches Umsetzungsproblem zeigt sich bei der Überprüfung von Berufserfahrungen ausländischer Arbeitskräfte: Mit der Reform des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes können Drittstaatsangehörige nun in Deutschland arbeiten, wenn sie Berufserfahrung in Kombination mit einer formalen Qualifikation, also einer im Ausland anerkannten beruflichen oder akademischen Ausbildung, nachweisen können. Allerdings ist das Kriterium der Berufserfahrung als Tatbestandsmerkmal viel weniger greifbar als die formale Qualifikation, die vor der Reform im Mittelpunkt stand. Für die Umsetzung des neuen Erwerbsmigrationsrechts muss folglich ein Kriterium überprüfbar gemacht werden, das anders als formale Qualifikationen nicht institutionell beglaubigt ist. Zuständig für die Überprüfung der Berufserfahrung ist die Bundesagentur für Arbeit. Im Jahresgutachten 2025 hat der SVR Empfehlungen zur Entlastung der Behörden herausgearbeitet.

SVR-Positionen zur Entlastung der Behörden

Bei der Prüfung der im Ausland erworbenen Berufserfahrung sieht der SVR die Möglichkeit, zukünftig staatliche Stellen (in diesem Fall die Bundesagentur für Arbeit) zu entlasten und die Verantwortung der Unternehmen zu stärken. Unternehmen, die entweder ein bestimmtes Zulassungsverfahren durchlaufen oder sich in der Vergangenheit als seriöse Arbeitgebende erwiesen haben, könnten die Berufserfahrung eigenständig beurteilen.

In Bezug auf eine effizientere Arbeitsteilung zwischen Staat und Markt empfiehlt der SVR, staatliche Beratung zur Gewinnung ausländischer Fachkräfte auf kleine und mittlere Unternehmen zu konzentrieren, die weder eigene Personalabteilungen besitzen noch über Mittel für externe Dienstleistungen verfügen. Größere Player sollen sich marktförmig beraten lassen, hier könnten staatliche Angebote zurückgebaut werden. Anders verhält es sich hinsichtlich der Arbeitnehmenden: Staatlich finanzierte Beratungsleistungen für diese Zielgruppe hält der SVR für notwendig und gerechtfertigt.

Darüber hinaus unterstützt der SVR auch den Ansatz, den Prozess der Fachkräftezuwanderung stärker auf der Bundesebene zu zentralisieren, wie es das Beratungsunternehmen Partnerschaft Deutschland in einer Machbarkeitsstudie vorgeschlagen hat. Die Verlagerung und Bündelung von Zuständigkeiten kann und sollte durch eine weitere Digitalisierung flankiert werden.

Der SVR empfiehlt zudem, das komplex gewordene Aufenthaltsrecht zu vereinfachen:

Abschaffung des § 16d Abs. 4 AufenthG: Mit dieser Norm kann Deutschland ausländische Arbeitskräfte anwerben und sie in Deutschland nachqualifizieren. Mit der Weiterentwicklungsreform ist das jetzt aber auch durch die Anerkennungspartnerschaft (§ 16 Abs. 3 AufenthG) möglich, sodass § 16d Abs. 4 AufenthG gestrichen werden kann.

Abschied von der Folge-Chancenkarte durch den Rückbau des § 20a AufenthG: Deutschland könnte zur früheren Regelung im Referentenentwurf zum Weiterentwicklungsgesetz zurückkehren, dessen Punktesystem deutlich weniger Kriterien umfasst hat und Berufserfahrung höher gewichtete. Dadurch würde es schwieriger, ohne Berufserfahrung die Punkteanzahl für die Chancenkarte überhaupt zu erfüllen; eine Folgeregelung wäre nicht notwendig.

Nur noch Blaue Karte EU für IKT-Fachkräfte: Arbeitskräfte aus der Informations- und Kommunikationstechnologie müssen nach § 6 BeschV keine Formalqualifikationen nachweisen, wenn sie eine entsprechende Berufserfahrung nachweisen können. Ähnliches ermöglicht die Blaue Karte EU § 18g Abs. 2; daher könnte § 6 BeschV gestrichen werden und nur noch die Blaue Karte Anwendung finden.

Grundsätzlich sind auch die Verwaltungsverfahren im Bereich der Erwerbsmigration zu optimieren. Eine Studie von Partnerschaft Deutschland aus dem Jahr 2024 untersuchte, wie diese zentralisiert werden könnten. Nach diesem Modell werden Visa und Aufenthaltstitel zentral im Bundesamt für Auswärtige Angelegenheiten bearbeitet und die Arbeitsmarktzulassung von der Bundesagentur für Arbeit.